Работа подготовлена Улукбеком Турдубековым, юристом ЗАО «Чаарат Заав» (член МДС) в рамках учебной программы в области политики горнодобывающего сектора и устойчивого развития, организованной Институтом государственного управления и политики Университета Центральной Азии при поддержке Посольства Канады в Республике Казахстан, Посольства Великобритании в Кыргызской Республике и Представительства Фонда Ага Хана в Канаде. Мнения и оценки, содержащиеся в работе, отражают позицию автора и не обязательно представляют точку зрения УЦА или доноров курса.

Приоритетная отрасль

Горнодобывающая отрасль Кыргызской Республики является одним из приоритетных направлений развития экономики страны, о чем свидетельствуют огромные отчисления в республиканский бюджет и большая доля в структуре ВВП. Так, на сегодняшний день в стране осуществляют свою деятельность много горнодобывающих компаний, свидетельством тому является наличие более полутора тысяч лицензий на осуществление различных видов горных работ (поиск, разведка, разработка). Согласно данным Министерства финансов Кыргызской Республики, на счет республиканского бюджета поступают наибольшие отчисления поступают от горнодобывающей отрасли, а именно:

• Законом Кыргызской Республики «О республиканском бюджете на 2015 год и прогнозе на 2016-2017 годы» поступление бонусов предусмотрено в размере 670,0 млн. сомов, уточнено на 2015 год – 1007,8 млн. сомов. По данным Государственной налоговой службы при Правительстве Кыргызской Республики, за 2015 год поступило в доход бюджета бонусов в сумме 2057,1 млн. сомов, дополнительно поступило в доход бюджета 1049,3 млн. сомов.

• За 2015 год начислено платежей за удержание лицензий на сумму 472995,2 тыс. сомов, оплачено недропользователями за 2015 год – 254400,0 тыс. сомов.

• Задолженность компаний по состоянию на начало 2016 г. составляла 218595,2 тыс. сомов.

• По итогам проведенных конкурсов и аукционов поступило средств в бюджет 7261130,42 тыс. сомов, в том числе:

a) в доход республиканского бюджета поступило 6 619 075,74 тыс. сомов;

b) в местные бюджеты – 218 747,14 тыс. сомов;

c) в фонды развития областей и районов – по 211 653,77 тыс. сомов.

В совокупности указанные поступления составляют около 11% всех поступлений в государственных бюджет, что, в свою очередь, эквивалентно около 8% от ВВП страны и составляет половину всего промышленного производства. Очевидна огромная значимость отрасли для экономики страны. В связи с этим, напрашивается резонный вывод о необходимости дальнейшей государственной поддержки предпринимателей данной отрасли путем создания всевозможных льгот/преференций и иных необходимых мер.

Отток инвестиций

Несмотря на достаточно высокие финансовые и экономические показатели горнодобывающей отрасли в Кыргызской Республике, на сегодняшний день отток инвестиций в данной отрасли составляет порядка 70%. Такая же тенденции наблюдается практически во всём мире; идет спад инвестиций в производство/добычу драгоценных металлов и полезных ископаемых, сообщил Наколас Маенлинг, старший экономист Колумбийского центра устойчивых инвестиций..

В ведущих мировых ключевых рейтингах, на которые ориентируются иностранные инвесторы, Кыргызская Республика занимает довольно низкие позиции, например, согласно рейтингу инвестиционной привлекательности, который ежегодно публикует Институт Фрейзера (Канада). Причинами низкого рейтинга инвестиционной привлекательности, как указывается, служат политическая нестабильность, неразвитая инфраструктура, слабое законодательное регулирование с множеством пробелов и коррупционных составляющих и многое другое.

Необходимо отметить важность фискального режима (неналоговое и налоговое законодательство) для привлечения инвесторов в горнодобывающую отрасль. На заседаниях комитетов Международного делового совета по минеральным ресурсам и фискальной политике неоднократно отмечалось, что фискальный режим недропользования является достаточно обременительным для компаний. Напомним, что в этих комитетах МДС представлены представители горнодобывающих предприятий и ведущие эксперты по вопросам налогообложения.

Масштабы проблемы

Приводим краткое описание фискального режима недропользования Кыргызстана с указанием некоторых обременительных для недропользователей норм.

Неналоговые платежи:

1. Отчисления на развитие и содержание инфраструктуры

Согласно статье 19-3 Закона Кыргызской Республики «О неналоговых платежах», данные отчисления в размере 2% от выручки несут в себе все основные характеристики налога – императивность и безвозмездность. В нем определены все элементы, необходимые для налогообложения – объект, база, ставка и т.д. Следовательно, данный платеж противоречит п.6 статьи 5 Налогового кодекса Кыргызской Республики, которым запрещается включать в законодательство не предусмотренные налоговым законодательством нормы, регулирующие налоговые правоотношения, и противоречит принципам единства налоговой системы и законности налогообложения. Фактически получается, что недропользователи обязаны оплачивать два вида отчислений с одного и того же объекта налогообложения, включая роялти.

2. Платеж за удержание лицензии

Суть данного платежа, определенная статьей 19-2 указанного Закона, в корне отличается от сути, определенной статьей 2 того же Закона: в статье 2 Закона определено, что «платеж - это обязательный денежный взнос, периодически уплачиваемый юридическими и физическими лицами, пользующимися услугами государственных органов, за выполнение государственных функций». Из вышеуказанного вытекают следующие неясности:

• За выполнение каких государственных функций местного уровня недропользователь осуществляет указанные регулярные платежи?

• Будет ли происходить пересчет при сокращении лицензионных площадей, и кто будет заниматься пересчетом?

Платеж за удержание лицензии по своей сущности очень схож с бонусами:

• идентичный круг плательщиков (недропользователи, получившие право на поиск/разведку/разработку месторождений);

• объект обложения (лицензия на поиск/разведку/разработку месторождений).

3. Экологические выплаты

10 сентября 2015 г. Правительством Кыргызской Республики были введены новые ставки плат за загрязнение окружающей среды (выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и горных отвалов). Документом в разы увеличены ставки платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и ставки платы за размещение отходов с 1,2 сома до 3,24 сома; увеличены ставки платы за сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду со сточными водами с 1,2 сома до 10,5 сома, а также введена плата за размещение горных отвалов. В итоге компании вынуждены платить суммы, которые в разы превышают суммы налоговых и других неналоговых поступлений. Для информации - в приложении сравнительная таблица с реальными суммами (счетами), которые были выставлены региональными фондами охраны окружающей среды для оплаты горнодобывающим компаниям (смю приложение).

В связи с наличием в ст. 1 Налогового кодекса Кыргызской Республике положения о режиме стабилизации, платеж за удержание лицензии и отчисления на развитие и содержание инфраструктуры были введены в состав неналоговых платежей, очевидно, по причине наличия правила стабилизации налогового режима для недропользователей.

Налоговые платежи:

4. Налог на доходы

Согласно статье 221-1 Налогового кодекса Кыргызской Республики, налогообложение доходов, а не прибыли, не является традиционным для налоговой системы Кыргызской Республики и противоречит принципу справедливости налогообложения. Нет единого подхода к налогообложению высокодоходных компаний (пример, косвенный налог с выручки сотовых компаний). С данным налогом возникает ряд вопросов и неясностей:

• Ставки зависят от цены золота на мировом рынке и также в противоречие с Налоговым кодексом право утверждения этих цен передано правительству.

• Налогоплательщиками данного налога являются компании, осуществляющие деятельность по добыче и реализации золотосодержащей руды, золотосодержащего концентрата, золотого сплава и аффинированного золота. При добыче других видов природных ископаемых - какой режим налогообложения должен применяться? Нужно ли налогоплательщику вести раздельный учет? Если да, то необходимо разработать четкие нормы, регулирующие данный учет. Однако п.3 ст. 158 кодекса говорит, что в случае невозможности отнесения тех или иных расходов к тому или иному виду деятельности, отнесение таких расходов к конкретному виду деятельности определяется уполномоченным налоговым органом, что опять может привести к неблагоприятным последствиям.

• Каким образом вести налоговый учет налогоплательщикам, занимающимся одновременно как горной добычей в пределах одной лицензионной площади, так и геологической подготовкой месторождений в пределах других лицензионных площадей?

Рассматривая элементы налога на доходы, можно провести аналогию с роялти – многие элементы идентичны:

• Плательщиком является недропользователь;

• Налоговой базой является выручка от реализации. Возникает вопрос – а не проще ли установить новые ставки роялти, чем вводить новый налог, при этом сохраняя преемственность налога на прибыль?

• Формально налог на прибыль для золотодобывающих компаний не отменен. Они также обязаны рассчитывать свой совокупный годовой доход, расходы, подлежащие вычету, определять налогооблагаемую прибыль и указывать эти данные в единой декларации, что по меньшей мере является нелогичным или невыполнимым.

В главе 34 Налогового кодекса Кыргызской Республики используются разные определения для доходов иностранных организаций:

• Доходы иностранных организаций из источника в Кыргызской Республике (в названии главы 34);

• Доходы из источника в Кыргызской Республике, полученные иностранной организацией, не связанной с постоянным учреждением в КР (название статьи 222);

• Доходы, полученные иностранной организацией из источников в КР, не связанной с постоянным учреждением (п. 1 ст. 222);

• Доходы, полученные иностранной организацией из источника дохода в Кыргызской Республике, не связанной с постоянным учреждением (п. 2 ст. 222);

• Доходы иностранной организации, полученные из источника в Кыргызской Республике, не связанной с постоянным учреждением в Кыргызской Республике (в названии ст. 223);

• Доходы, полученные иностранной организацией, не связанной с постоянным учреждением в Кыргызской Республике, от источников в Кыргызской Республике (п. 1 ст. 223);

• Доходы, полученные иностранной организацией, не связанной с постоянным учреждением в Кыргызской Республике … у источника выплаты … (п. 5 ст. 223).

Исходя из многообразия определений, данных законодателем, для доходов иностранных организаций, не связанных с постоянным учреждением, следует вывод, что обложению налогом подлежат все доходы иностранных организаций (см. п. 5 ст. 223), в том числе полученные за работы/услуги, оказанные/выполненные за пределами страны (например, транспортные услуги и услуги гостиниц при зарубежных командировках), что противоречит общепринятым международным принципам и основным критериям налогообложения, в данном случае критерию территориальности. Критерий территориальности устанавливает, что налогообложению в той или иной стране подлежат доходы, извлекаемые только на ее территории; соответственно, любые доходы, получаемые или извлекаемые за рубежом, освобождаются от налогов в этой стране.

В связи с этим предлагается использовать одно определение для доходов иностранных организаций и внести определенность, заменив словосочетание «не связанной с постоянным учреждением в Кыргызской Республике» на словосочетание «не связанной с деятельностью постоянного учреждения на территории Кыргызской Республики».

Кроме того, в главе 34 Налогового кодекса Кыргызской Республики используются разные определения одного и того же налога (или имеются в виду разные налоги):

• Налог с доходов из источника в Кыргызской Республике, полученных иностранной организацией, не связанной с постоянным учреждением (название ст. 222);

• Налог с доходов, полученных иностранной организацией из источника дохода в Кыргызской Республике, не связанной с постоянным учреждением в Кыргызской Республике (п. 2 ст. 222);

• Налог на доходы иностранной организации, полученные из источника в Кыргызской Республике, не связанной с постоянным учреждением в Кыргызской Республике;

• Налог у источника выплаты (п. 4 ст. 223).

5. НДС

После окончания строительства рудника и начала производства золотосодержащего концентрата, золотого сплава и аффинированного золота, горнодобывающие компании не могут воспользоваться суммой НДС к зачету в счет дохода от реализации, поскольку в соответствии со статьей 256 Налогового кодекса Кыргызской Республики поставка и экспорт золотого и серебряного сплавов и аффинированного золота и серебра являются поставкой, освобожденной от НДС. В итоге компании имеют накопленные суммы НДС к зачету в огромных размерах.

6. Налог с продаж

Ставка НсП составляет 2% с доходов, полученных при экспорте золота.

7. Роялти

Ставка составляет от 1 до 5% в зависимости от размеров золотых запасов.

Из положительных моментов фискального режима необходимо отметить следующие:

1. Налоговым кодексом Кыргызской Республики предусмотрены основания для освобождения от уплаты налогов за пользование недрами;

2. Ставки некоторых отчислений (бонусов и платы за удержание лицензий - ПУЛов) для многих видов деятельности являются достаточно низкими, порой совсем несущественными для компаний;

3. Ст. 2 Закона Кыргызской Республики «Об инвестициях в Кыргызской Республике» от 27 марта 2003 года № 66 устанавливает режим стабилизации, согласно которому в случае внесения изменений или дополнений в законодательство инвестор, а также инвестируемое предприятие, отвечающее определенным условиям, в течение десяти лет со дня подписания соглашения о стабилизации имеют право выбора наиболее благоприятных для них условий по уплате налогов и неналоговых платежей. На данный момент данная норма не функционирует ввиду практически невыполнимых условий/критериев. Однако радует сам факт его наличия, который можно проработать и «довести до ума».

Факторы, влияющие на решение проблемы

Из различных факторов можно выделить следующие:

• Экономические. Налоговые и неналоговые отчисления являются, как принято говорить, «бюджетным вопросом», т.е. крайне сложным в администрировании и в процедуре внесения изменений. В связи с этим профильные государственные органы (Министерство финансов Кыргызской Республики, Государственная налоговая служба при Правительстве Кыргызской Республики) крайне редко идут на компромисс по внесению каких-либо изменений ставок и порядка администрирования всевозможных отчислений;

• Юридические. Наличие противоречий, пробелов, неясностей и других коллизий в законодательстве (некоторые из конкретных примеров указаны выше) являются значительным основанием, чтоб отпугнуть инвесторов и/или создать всевозможные сложности для недропользователей.

• Институционально-управленческие. Государственная политика в области горнодобывающей отрасли достаточно переменчива. Практически каждые два-три года меняется государственный орган, ответственный за разработку политики и реализации горнодобывающей отрасли: Министерство природных ресурсов, Министерство экономики, Государственное Агентство по геологии и минеральным ресурсам при Правительстве, Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики. Так, на данный момент политика фискальной политики горнодобывающей отрасли принадлежит Министерству экономики Кыргызской Республики, а разработка политики горнодобывающей отрасли по другим всем вопросам недропользования является компетенцией Государственного комитета промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики. Данное обстоятельство неудобно для компаний, так как по разным вопросам им приходится обращаться в различные государственные органы.

Полезный опыт

Полезным можно назвать опыт стран с примерно одинаковыми с Кыргызстаном экономическими и природными показателями. Из близлежащих к нам стран можно привести опыт Монголии, в которой с середины 2000-х годов внедрялись прогрессивные новшества и проводились смелые реформы всего законодательства в сфере недропользования.

По результатам проведенных реформ (максимальная либерализация контроля над деятельностью компаний и принятие совершенно нового фискального режима) к 2011 году поток прямых иностранных инвестиций в экономику Монголии составил 4.6 млрд. долларов США.

Основания для государственного вмешательства

Несмотря на значимость горнодобывающей отрасли для экономики Кыргызстана, существующие тенденции показывают спад активности в отрасли, что чревато негативными социальными и экономическими последствиями (выпадения и невыполнение бюджета страны, вынужденные сокращения социальных выплат и трансфертов и многое другое).

Следовательно, главным основанием для государственного вмешательства является, возможно, вопрос национальной безопасности, так как текущая ситуация, как ожидается, сама по себе лучше не станет. В данном случае только государство может обеспечить и создать все необходимые благоприятные условия для привлечения инвестиций в отрасль; роль государства в данном вопросе крайне велика.

Отсюда следуют заключения о главных стейкхолдерах в улучшении фискального режима, следовательно, повышении инвестиционной привлекательности отрасли:

• Компании (инвесторы, акционеры), желающие инвестировать свои средства и увеличить активы;

• Государство, желающее улучшить экономику страны за счет привлеченных средств: трудоустройство своих граждан, улучшение местной инфраструктуры, увеличение не/налоговых поступлений и др.;

• Местное население – решение проблемы трудоустройства.

Рекомендации для решения проблем

Отчисления на развитие и содержание инфраструктуры. Возможна отмена данного вида отчисления ввиду его противоречия принципам единства налоговой системы и законности налогообложения. В случае невозможности его отмены - разработка единых/унифицированных подходов/стандартов по вопросам социального соглашения, ввиду отсутствии единых норм и требований.

Плата за удержание лицензий (ПУЛ). В целях учета интересов государства (путем скорейшего стимулирования компаний к реализации проекта и минимизации оборотов лицензий на «вторичном рынке») и компаний (путем сокращения финансового бремени) необходимо проработать методику начисления ПУЛов с дифференциацией вида полезного ископаемого и сроков реализации проектов.

Налог на доходы. Возможен возврат к традиционному налогу на прибыль либо слияние налога на доход с роялти ввиду наличия многих идентичных элементов.

Экологические выплаты. Предлагается внести соответствующие поправки в Методику определения ставок плат за загрязнение окружающей среды в целях установления адекватных и посильных для компаний выплат.

НДС к зачету. Необходимо предусмотреть механизм компенсации уплаченного НДС на приобретенные материальные ресурсы путем возврата к налогу на прибыль и признание такого НДС в качестве вычитаемого расхода.

Устранение имеющихся правовых коллизий (в том числе в терминологии) в законодательстве Кыргызской Республики.

Ожидаемые результаты

Все указанные выше рекомендации в основном касаются необходимости внесения поправок в законодательство Кыргызской Республики, в частности в Налоговый кодекс КР. Опыт показывает, что для внесения поправок в кодекс, особенно в Налоговый, требуется от шести. до 12 и более месяцев (в случае инициирования проекта поправок через депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики; через правительство данная процедура продолжается на 3-6 месяцев больше).

По ожидаемым результатам критерием выступает “win-win” подход в отношении следующих аспектов:

- увеличение инвестиций в горнодобывающую отрасль Кыргызстана (увеличение числа компаний – недропользователей, а также увеличение количества лицензий на проведение горных работ. выдаваемых профильным государственным органом);

- увеличение не/налоговых поступлений в бюджет и не бюджетные фонды страны;

- улучшение экономики страны ввиду мультипликативного эффекта отрасли.